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浅析财务公司监管法律体系框架

  • 2016年12月05日 14:34 来源:国投财务有限公司 代中平
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中国企业集团财务公司是为所在企业集团及其成员单位提供金融服务的非银行金融机构。1987年,第一家财务公司——东风汽车工业财务公司经中国人民银行批准成立。截止2013年底,财务公司经过27年的发展,全国已有170余家企业集团设立了财务公司,整个行业的资产规模超过2万亿元人民币,财务公司逐渐成为中国金融机构体系中一支不可或缺的力量,也为企业集团产业发展和产业结构转型做出了巨大贡献。

27年来,财务公司的稳健发展与监管部门不断调整的监管政策息息相关。在2003年以前,财务公司由中国人民银行负责日常监管,2003年以后,由中国银行业监督管理委员会(简称银监会)负责。中国人民银行和银监会先后于1992年、1996年、2000年和2004年四次颁布修订了《企业集团财务公司管理办法》。监管部门根据财务公司在不同时期的发展状况和特点,调整财务公司的功能定位、机构准入、业务准入等具体监管规定;根据宏观环境和财务公司的风险状况,对财务公司的资产负债比例和资产质量监管指标进行调整。监管部门还不断创新完善监管方式和手段,通过非现场监管、现场检查、委托外部审计、高管谈话等方式实现对财务公司的监督管理。

一、财务公司监管演变

财务公司作为为企业集团提供综合性金融服务的非银行金融机构,从第一家财务公司诞生起,就秉承着金融服务实体经济的使命,外搭金融市场通道,内建集团资金平台,发展至今大体经历了四个阶段,这四个阶段,实际上也是财务公司监管不断演变的四个阶段。

1、第一阶段是1987 -1992年——萌芽起步期

在二十世纪八十年代,我国企业的发展普遍受着资金短缺的制约,中国人民银行为在政策上配套和支持企业集团的组建,提出了设立以服务企业集团为目的的非银行金融机构的设想。1987年5月中国人民银行批设第一家财务公司,标志着财务公司在中国诞生。这一时期涉及财务公司业务法规并未出台,各财务公司开展的业务包括存贷款、结算、票据、担保、融资租赁、投资和外汇业务等。由于监管制度和措施不完善,财务公司出现严重超范围经营、资本金严重不足的问题。为此,1990年6月,中国人民银行下发了《关于清理整顿财务公司的通知》,对财务公司的机构设立、业务范围、实收资本、执行利率等方面进行了整顿,在1990年、1991年未再批设新机构。

2、第二阶段是1992-1996年——探索发展期

1991年12月国务院批转的《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》(国发【1991】71号),正式把设立财务公司作为大型企业集团试点的配套政策,要求试点企业集团逐步建立财务公司。1992年11月,国家体改委、计委、经贸委和人民银行联合出台了《国家试点企业集团建立财务公司的实施办法》,各财务公司开始依据该实施办法申请机构设立和开展业务。

3、第三阶段是1996-2004年——政策调整期

随着财务公司机构数量、业务规模的激增,尤其是在资本市场和货币市场的交易异常活跃,其经营活动也暴露出一些问题。1996年9月,中国人民银行出台了《企业集团财务公司管理暂行办法》,,第一次对财务公司的机构设立、业务范围、监督管理、市场退出等以专门法规的形式进行了规范,特别是对财务公司对资本市场的参与进行了严格限制。1997年9月,中国人民银行发布了《关于加强企业集团财务公司资金管理等问题的通知》,将财务公司定位为“支持集团企业技术改造、新产品开发及产品销售的、以中长期金融业务为主的非银行金融机构”,规定财务公司不得吸收三个月以下的存款,不得办理结算业务,该政策导向和企业集团的实际需求存在差异,财务公司在贯彻落实中存在一定的困难,限制了财务公司的发展。2000年,中国人民银行颁布了《企业集团财务公司管理办法》,围绕财务公司的功能定位、机构准入、业务准入等问题进行了调整和规范。

4、第四阶段是2004—至今——规范成长期

2004年7月,银监会针对财务公司在发展过程中的问题,借鉴国际经验的基础上修订了的《企业集团财务公司管理办法》,将财务公司的功能定位调整到资金集中管理和为企业集团成员单位提供财务管理服务上来,并提高了对风险管理能力方面的要求,完善了风险监管指标及监管方式的内容和程序。2005年,人民银行相继出台了《信贷资产证券化试点管理办法》、《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》等相关规定,为财务公司进行资产证券化及发行金融债券提供了政策支持;2006年,银监会印发了《企业集团财务公司风险监管指标考核暂行办法》,2007年制定了《企业集团财务公司风险评价和监管指引》,“1104”非现场监管系统正式运行,科学的风险监管体系逐步建立。

二、财务公司目前的监管框架

目前,对于财务公司的监管法规,可以分为2种类型,一种是银监会专门针对财务公司制定颁布的办法、操作规程、指引和各种通知等,共12项,这12项也构成了目前银监会对财务公司监管的主要依据;第二种是银监会制定的各类针对商业银行的办法和指引,在这些办法和指引中提到,财务公司需参照执行,这一类数量众多,在执行时没有统一标准,是银监会对财务公司的更高要求。

1、12项专门针对财务公司的法律法规

《企业集团财务公司管理办法》,财务公司的“根本法”,对财务公司机构设立、变更、业务范围、监督管理与风险控制、整顿、接管及终止等做出了明确规定,2004年发布以来,只在2006年做了细微修改。目前,银监会正在启动新一轮的办法修改工作。

《企业集团财务公司风险监管指标考核暂行办法》,对财务公司需监管的11项监控指标和5项监测指标的计算及监督检查进行了明确要求。这些指标也是财务公司在业务开展过程中需时刻关注和监测的指标,特别是11项监控指标,是公司必须坚守的合规红线,包括资本充足率、流动性比例等。

《非银行金融机构行政许可事项实施办法》,对法人机构、分支机构设立、变更、终止、业务范围增加和增加业务品种、高管与董任职资格许可等明确要求。

《申请设立企业集团财务公司操作规程》,对财务公司设立条件、董事和高级管理人员、设立申请、受理、审查与批准等有了明确规定。

《企业集团财务公司风险评价和分类监管指引》,就财务公司风险评价的内容做了明确规定,对财务公司分类监管的要求进行了详细描述。2012年,国投财务接受了银监会第一次风险评价,并获得一级(最高级)评级,公司在材料准备、自评互评时,也主要是参考这个办法。

《银团贷款业务指引》,对银团成员、银团贷款的发起与筹组、银团合同、银团管理及收费、银团转让等做出明确规定。

《中国银行业监督管理委员会办公厅关于实施<企业集团财务公司管理办法>有关问题的通知》,对实施分类核准、清理实业投资、公司章程增加书面承诺、规范投资比例、担保比例等做出要求。

《中国银监会办公厅关于进一步规范企业集团财务公司委托业务的通知》,强调委托业务真实性,确保不承担委托业务风险、明确委托业务应在成员单位之间开展、对资金来源、投向进行监管、要求对委托与自营实行分别管理等。

《中国银监会关于企业集团财务公司发行金融债券有关问题的通知》,相对而言,这个通知对财务公司发行金融债券的条件、提交材料等进行了明确。

《中国银行业监督管理委员会办公厅关于财务公司证券投资业务风险提示的通知》,要求有效化解证券投资的存量风险,采取措施预防出现新风险。前中后台应严格分开,内部审计稽核部门负责对监督、检查、评价和报告。

《中国银监会关于非银行金融机构全面推行资产质量五级分类管理的通知》,强调对全部资产进行资产质量五级分类。

《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》,对于中长期贷款的还款方式、风险分类、内部管理等做出要求。

需要说明的是,以上12项,在执行上还是存在一些差别,对于办法和规程,要求很明确、执行也较严格;对于指引,理论上是指导公司业务开展,执行时较前项弱;对于各项通知,出台时很多与当时的经济环境背景相关,所以对目前来说可执行性越来越差,但由于仍然没有废止,所以也具有一定的执行力。

2、财务公司参照执行的法律法规

2008年前后,银监会出台了一批针对商业银行的管理办法、指引等,这些办法和指引中都明确财务公司需参照执行,至于如何参照,银监会则没有明确,主要包括如下:

1)《商业银行资本管理办法》,财务公司参照执行;

2)《商业银行杠杆率管理办法》,财务公司参照执行;

3)《商业银行合规风险管理指引》,财务公司参照执行;

4)《商业银行市场风险管理指引》,财务公司参照执行;

5)《商业银行操作风险管理指引》,财务公司参照执行;

6)《商业银行内部控制指引》,财务公司参照执行;

7)《商业银行流动性风险管理指引》,财务公司参照执行;

8)《银行业金融机构内部审计指引》,财务公司参照执行;

9)《商业银行声誉风险管理指引》,财务公司参照执行;

10)《商业银行集团客户授信业务风险操作指引》;

11)《中国银监会关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》;

12)《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》;

……

对于以上参照执行的各项,银监会在具体要求时,差别较大,比如《商业银行资本管理办法》,除了在资本监管要求方面与商业银行有细微差别外,理论上要求财务公司全部执行;对于各项风险管理指引,没有执行方面的明确要求,但在对财务公司开展现场检查和风险评价时,会参考其中一些良好的实践做法,提出对财务公司提高管理、降低风险的要求;对于以上列举的2个通知,财务公司必须完全执行,而且要求严格,特别是关于信贷资产转让方面的要求,至始至终都必须按照与商业银行相同的标准执行,这也是财务公司必须高度注意的。

三、财务公司应如何处理业务发展与监管的关系

财务公司从批准筹建、开业到正式开展运营周期较长,总体上各企业集团都非常珍惜财务公司的这一金融平台,合规经营、服从监管,既是管理部门的要求,也是财务公司稳健、健康发展的需要。在目前大力倡导金融创新的大环境下,财务公司要加强研究、提高服务水平,也要接受监管、合规经营,维护集团和公司的良好声誉,所以应处理好业务开展与监管方面的关系。

1、坚守红线

这个监管红线,理论上包括全部12项与财务公司监管有关的法律法规和银监会明确要求执行的商业银行的监管法规,在实际执行时,可以有一些细微的灵活性,但对于监控指标、银监会非常关注的委托贷款、搭桥贷款、信贷资产转让等业务方面,应坚守合规红线。

2、创新黄线

黄线,实际上就是指银监会的办法和通知中都没有涉及,但财务公司在实际业务活动中已经开展的创新业务。这类业务多与集团的产业链相关,能够促进集团外部融资、提高集团的资金使用效率等,通常监管部门对这类业务会开展讨论和调研,对于能够服务集团、风险较小的业务,监管部门会放行,创新成功;还有一部分业务,监管部门认为条件并不成熟、风险较大,则会叫停,创新失败。无论成功和失败,创新黄线都是一种有益的探索。

3、规范绿线

绿线业务就是指财务公司的传统业务,包括结算业务、流动资金贷款业务等,这类业务基本是所有财务公司都在开展的日常业务,这类业务也是监管部门对财务公司考核和评价的最低要求。财务公司对这类业务,应该按照相关的要求,持续规范业务流程、做细做精,在细节上下工夫,在与商业银行的比较和竞争中,不断体现财务公司的专业化水平。

财务公司作为服务集团的非银行金融机构,既具有集团属性,也具有金融属性,在目前银监会对财务公司的监管体系和监管政策仍不够完善的背景下,如何把握和处理好政策的原则性与灵活性一直是各家财务公司在实践中不断探索和研究的课题。作为财务公司而言,应始终坚持深刻理解制度、灵活运用政策、勤于沟通反馈,在不断开展业务创新、支持集团发展的同时,积极与监管部门交流、得到了监管部门的肯定与好评,为企业集团和财务公司争得荣誉!


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