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财政部对地方政府违规举债敲警钟 城投债刚兑或打破

  • 2017年12月24日 09:29
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财政部两则通报再次引出地方债这头“灰犀牛”。12月22日,财政部对外通报,江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题,除责令限期整改,还对71名相关责任人进行了不同程度处分。

中国资金管理网12月24日综合报道,据新华社报道,尽管这并非财政部首次公开违法违规举债担保问题处理结果,但此次通报时机敏感,释放出2018年党中央、国务院将更大力度防范化解地方政府债务风险的重要信号。

兴业研究城投行业分析师程谦分析称,财政部释放这一信号,是对地方政府敲警钟,有利于遏制地方政府举债投资的冲动,从长远来看有利于降低城投债的系统性风险。

就目前而言,高企的地方债务问题越发严峻。今年7月,中财办官员明确将地方债务列为中国经济发展中需要警惕的五头“灰犀牛”之一。此外,审计署和财政部也多次通报地方政府违规举债的情况。

兴业研究宏观团队分析师何津津认为,从国外和国内的角度来看,地方债务风险问题都是不得不处置的内容了。

不过,中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示,在处置地方债问题时也不宜一刀切,毕竟各种债务形成原因不同。还是要在发展中解决问题,因为发展可以形成收入流。“要在适当提高债务限额的基础上,从严管理。”

债务风险关键是借债没有产出

债务问题的本质是投入与产出的关系。

上海对外经贸大学金融学院讲师钟辉勇称,如果借债有产出,其实并不担心债务的偿还,因为不存在违约的风险。现在大家担心债务风险,其实关键是借债没有产出,所以才会担心债务引发的违约风险。

当下,地方政府的投资多偏向于铁路、公路、机场等重大基础设施建设项目和农村水、 电、路等民生工程和基础设施项目,财务回报率普遍较低。钟辉勇指出,现在地方债务问题一方面是欠发达地区的债务/GDP比例更高,但这些地区的债务偿还能力却更弱。如果这些地区的债务偿还出现问题,最后压力必然会转移给中央政府。

程谦表示,从风险的角度看,可以说最大的问题是增速过快,而且地区差异很大,有些地区的隐性债务负担已经很严重了。另外地方政府举债的时候都是手里的土地会升值,打算以卖地收入来还的,但是地价上涨难以持续,如果房价下跌,政府的收入端也会受影响。

“根据融资平台半年报和三季报估算,今年融资平台有息债务增速大约在15%左右,比财政整体收入的增速要高。”程谦分析称。

城投债仍在风险积累期,刚兑迟早会被打破

在何津津看来,最需要提防的一点是,在现在的政策导向下,明年城投债,作为“最后的信仰”,刚性兑付可能会被打破。何津津表示,这是市场角度来看最大的风险点。

所谓城投债,是指为地方经济和社会发展筹集资金,由地方政府投融资平台公司发行的债券,包括企业债、公司债、中期票据、短期融资券、非公开定向融资工具(PPN)等。

一般来说,由于地方政府财政投资项目收益率偏低,但融资成本却在不断升高。如果某个地方融资平台出现违约,这不仅会影响该融资平台的后续融资,还会影响到整个财政系统融资的可持续性。基于此,地方政府为了满足其融资平台的融资需求,并降低其融资成本,就会以“刚性兑付”为保证。

对于地方融资平台的“刚性兑付”的原因,钟辉勇向澎湃新闻分析称,首先是监管部门的要求,即“绝不允许发生资本市场违约事件”。再者,地方政府可以通过各种协调来保证本地融资的零违约,甚至在借债的时候,部分地方政府的财政部门会出具相应的“承诺函”,以此来保证债务的偿还。此外,在中国的中央与地方政府间,地方政府不可能破产,因而地方政府即便面临违约时,中央政府也可能进行救助。

钟辉勇表示,来自中央政府的财政专项转移支付越多,地方政府发行城投债的规模也越多,背后的原因就是地方对中央救助预期的存在而导致地方政府借债的道德风险问题。

程谦表示,近期城投债仍然处在风险积累的阶段,但城投债的刚兑迟早是要打破的。一方面有部分区域的债务确实到了难以负担的程度,另一方面不打破刚兑难以从根本上遏制城投债的无序扩张,难以完成政府投融资体制改革。

其实早在2014年,国务院便发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(即“43 号文”),其中规定地方政府不能再通过融资平台举债。换而言之,在此之后地方融资平台的新增债务都不再属于政府债务,地方政府不再承担偿还或者救助的责任。但在2015年之后,依然有不少地方政府继续通过融资平台借债。刚性兑付之下,债务违约风险被大大地忽视了。

“但是目前融资平台流动性普遍都很好,在手现金很多,明年会不会打破刚兑还很难说,我认为至少不会大规模出现。”程谦说。

要在适当提高债务限额的基础上,从严管理

就地方债务风险问题的监管,中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示,一刀切肯定不行,毕竟各种债务形成原因不同。还是要在发展中解决问题,因为发展可以形成收入流。

钟辉勇则认为,在具体措施上,应该把重点放在推动地方融资平台的市场化转型、放松地方政府债券融资规模限制并推进债券发行的市场化定价、加强金融监管部门和财政部门之间协调这三个方面,最终实现金融体系资源配置效率的优化。

杨志勇也表示,要在适当提高债务限额的基础上,从严管理。

“但光靠监管解决不了问题的根本,最后还需要让地方政府完全自主地发行政府债券来解决融资的问题(不限额),一定要让地方政府债券的定价市场化,这时债券利率才能反映地方政府的偿还能力。”钟辉勇指出,如果某个地区的政府违约风险高,就可以对地方政府要求更高的利率,这样才能倒逼地方政府。

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