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高层整治地方债 部分地方官员仍存幻觉

  • 2018年02月04日 10:19
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李林(化名)是北京一家金融机构的负责人,专门负责给地方政府做融资,从业多年,他手里最多的时候有一百多张地方政府的担保函和承诺函。

中国资金管理网2月4日综合报道,从2017年年底到现在,李林一直在全国各地出差,考察地方政府的融资平台,了解地方政府推出项目的多少,以此判断2018年的市场情况。

地方政府和融资平台人士的反映,如同李林的判断一样:2018年的地方政府融资没有那么乐观,不少地级市基础设施项目融资已经暂停,现在还在准备融资的几乎都是棚改、扶贫、污水处理等民生项目。

这一切与国家防风险背景下,地方债务主管部门对地方政府违法违规举债的表态、要求摸底隐性债务的一系列措施有关。

经济观察报获悉,主管部门正在试图要求地方政府清查自己的隐性债务数据并且上报,然而,隐性债务的口径问题现在还在研究当中。“2018年对隐性债务、融资平台的研究,还是在防风险的框架下。隐性债务的出现,就是因为对债务的不知道、不透明,所以现在要做的就是先将隐性债务透明显现,风险慢慢释放。首先从源头上控制住新增的违规债务,强调各个部门联动,强调地方政府的责任,违规必问责;其次,对于项目审批的管理也要加强。对于金融机构,在大的方向上,金融主管部门不能大面积放水,‘点对点’的也要慎重。”一位地方债的监管层人士告诉经济观察报。

监管层对地方政府违法违规举债的严肃表态,让李林决定,现在融资平台的业务要“多看少做”。

摸清隐性债务

进入2018年,地方政府相比以前,更加主动地去清查债务风险问题。李林也看到了地方政府进行债务摸底的公开报道。

内蒙古自治区主席布小林在1月24日召开的内蒙古十三届人大一次会议上称,要采取有力措施,解决政府债务率普遍较高的问题。此前,内蒙古自治区阿拉善盟召开会议专题研究全盟政府债务化解工作,要求进一步加大工作力度,逐项梳理政府债务,全面摸清债务底数,明确债务主体、来源、用途及偿还期限、时间等。

1月19日,四川绵阳高新区召开政府隐性债务摸底调查工作会,专题安排部署高新区政府隐性债务摸底调查和清理工作。会议对政府隐性债务摸底调查工作进行详细解读,明确了摸底调查对象、时间安排及工作程序。

而这只是部分公开的地方政府主动摸底清查隐性债务的情况。一位地方财政人士告诉记者,省里在去年就要求各个地方自己清查隐性债务数据,然后上报。

地方债主管部门的一位人士告诉经济观察报,对于隐性债务处置的思路,在去年审计署向全国人大作报告的时候就已经说的很明白。

上述人士说的审计署向全国人大作的报告是2017年12月23日,审计署审计长胡泽君在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上宣读的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。报告中写道:“坚决刹住无序举债之风,有效遏制隐性债务增量,坚持谁举债、谁负责,严格落实地方政府属地管理责任,债务人、债权人依法合理分担风险,积极稳妥处置隐性债务存量”,并提出“稳步推动融资平台公司市场化转型”等六点举措。

财政部虽然在努力去堵上地方政府违规举债的渠道,但是地方政府在各种文件的规范下,比以前更加努力去“找钱”了。李林发现,和以前各地融资平台等资金上门不同,现在当地政府和平台公司领导到处跑金融机构去“找钱”。特别现在到了年关,不少融资平台的董事长都不在办公室,躲在外边,因为不少施工企业到了年底要结账,其中会涉及到中央一直强调的农民工工资问题。“找钱”,在政策高压下,显得更加重要了。

口径问题

对于地方政府来说,现在还面临着债务口径问题,一位地方财政部门的债务管理人士告诉记者:“地方政府自己没有权利规定地方债务的各种口径,都是上边(财政部)下各种通知,要求对哪类债务清查,文件上一般带着口径。”

隐性债务的口径,即到底哪些债务属于隐性债务,不仅是地方财政部门把握不好,财政专家也存疑。“有说隐性债务是指个别地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等违法违规或变相举债形成的债务,但是这些合同都是依据合同法签订的,说是隐性,只能是相对地方政府来说是隐性的?”一位财政专家对记者表达了他的疑惑。

前述地方财政部门的债务管理人士说:“现在地方政府对地方债务有年报、季报、月报,几乎都很清楚,所以隐性债务最大的可能是融资平台的问题。公益性和经营性之间的,公益性的会纳入预算的话,经营性的如何考虑?2015年债务锁定之后到现在为止的融资平台的债务如何处理?隐性的几乎都是擦边球的借债,如何定位隐性债务?”

地方债监管层人士回答了部分问题:对于已经发生的违规举债,也就是存量的违规举债,不能继续扩大,虽然现在存量债务在按照50号文清理整顿,但是其中的偿还责任并没有改变,首先明确中央政府肯定不会救助,其次便是地方政府要么进行资产处置,要么进行破产重组处理。

50号文,是指在2017年财政部等六部委联合发出的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,其中就要求全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作。

对于隐形债务的口径问题不少人心存疑虑,核心就是财政未来的支出责任是否列入债务问题。

一位地方债监管层人士将负担、债务、或有债务、未来支出责任四项列在了记者面前,他表示,负担是指支出,支出有缺口而去借债,产生债务,未来的支出责任是指可能会发生的支出,而未来的支出责任是否变成债务其实是未定的。“比如PPP,都反对明股实债,兜底固定回报的问题,那是因为项目建设而去融资,本身与PPP是不符合的,PPP看中的是运营,在未来的支出责任中,财政补贴的也是运营,那怎么能够将其列入债务问题?”

未来会怎样?

融资平台未来出现违约怎么办?前述地方政债监管层人士口气坚决地告诉记者,对于地方政府违法违规举债的处理,就是要地方政府和金融机构明白,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。“我们在向更高层上报的时候,也表示了地方政府一直认为中央政府会为地方债务的问题买单的想法。”

然而,这仍未彻底改变地方政府人士的想法。一位地方财政的人士认为,中央虽然一直强调不会救助,但是觉得不可能像国外破产,毕竟还要保证民生等支出最底线的,不会全部不管的,可能会借钱进行救助,之后再从收入里扣除借款就是。

“打破融资平台的刚性兑付,这才是地方债务回归理性的开始。融资平台的转型,核心就是剥离融资平台的政府融资功能。对于空壳类的融资平台,要关闭,有实体经济运营的市场化的企业,不能再承担地方政府的融资功能。但是这也会面临一些问题,比如债务与资产的划转问题。”上述地方债主管部门人士告诉记者。

李林所在的金融机构已经放弃中央会兜底的幻想。50号文及之后的一系列文件,让他认为,以后融资平台公司的债务或许就是公司债务。

对于在人口持续流出、房价下跌的城市,没有稳定来源的平台公司,李林打算以后要敬而远之。他认为这些地区的很多平台公司是包装出来的,资产很多都是应收账款,很难短期支付,流动性很差,负债又不少,又没有经营性收入,风险较大。

前述地方债主管部门人士对记者强调,金融机构将来要看项目本身融资,而不是看项目背后的地方政府。

李林表达了对于未来的看法,他认为若是地级市的融资平台出问题,很有可能就是系统性风险,2018年,不排除一些县因为过去过度融资,可能会出现风险,未来融资平台会出现分化。

中诚信国际研究院首席宏观经济分析师袁海霞认为,2017年以来,针对地方政府债务管理以及融资平台规范举债频频“亮剑”,城投地位降低,地方政府为城投兜底的能力和意愿减弱,城投债信用风险发生分化,其债务偿还将更加依赖“借新还旧”。2018年城投债风险可控,置换完成之前违约概率较小,但考虑到政策环境以及市场流动性,城投信用风险分化将加剧,风险事件或者违约事件大概率从非标债务开始。


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